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地方政府对GDP为何如此顽固

地方政府对GDP为何如此顽固2006-09-23 12:12:22 来源：2006年09月22日新浪财经分享到：自从中央提出“科学发展观”时起，就一直在淡化GDP。中央一再强调，不能片面追求经济发展的速度，要改变经济增长方式，更加注重经济发展的结构、质量和效益。要坚持“以人为本”，以实现人的全面发展为目标。发展经济绝不能对牺牲环境、破坏资源为代价。为了落实科学发观观，中央及地方政府在制定工作目标时也都调低了经济增长速度的指标，试图改变“唯GDP”的状况。几年过去了，情况怎样呢？　　从2003年起，内蒙古经济增长率就居全国第一；2005年，内蒙古的经济增速达到21.6%。今年上半年，内蒙古经济增长率也高达18.2%，投资增长43.5%，分别超过全国平均水平7.3和12.3个百分点。“2004年我们的经济总量仅列第23位，经济普查后GDP调高到第19位，照这样的势头发展下去，我们今年又可能前进两三位，这是一个非常了不起的跨越”。这是内蒙古自治区的一位副主席在一次会议上的讲话，字里行间洋溢着兴奋和自豪。

据《第一财经日报》7月31日报道，山东所辖的17个地级市，当时有14个市公布了上半年的经济运行情况，这些市上半年的经济增长速度都在17%以上。一个市的负责人对记者说：““如果低于17%，那你可能拿不出手。”

经济增长速度高，本身并不是坏事。如果经济高速发展的同时，社会同步高速发展，环境和资源都能承受，而且这种发展健康、可持续，那是再好不过的事儿。但问题是，山东、内蒙古等省区的高经济增长并不是这样的。据报道，山东省烟台市今年上半年的固定资产投资同比增长37%，仍属投资拉动型的增长，与国家的宏观调控目标背道而驰。而内蒙古则更是“三高”(高能耗、高物耗、高污染)式的发展。连续几年来，内蒙古未经审批上马了一大批不符合国家产业政策的高污染、高能耗的大项目，建设过程中国家环保局、发改委等多家部门数次制止，不仅无济于事，而且规违项目的建设越发紧锣密鼓。国务院有关部门的一位负责人说：“他们就是想制造既成事实！”内蒙古的经济高增长不仅是建立在高投资的基础上，而且是高能耗的结果：2005年，内蒙古单位GDP能耗为每万元2.48吨标准煤，几乎是全国平均水平(1.26吨标准煤)的一倍。一家媒体在报道时用“顽固GDP追求症”来描述内蒙古的这种行为。

内蒙古和山东如此，其他地方也大同小异。几乎每个地方的领导都会把“科学发展观”、“宏观调控”以及“改变经济增长方式”等挂在嘴边，但他们最为津津乐道的还是GDP。

各地对GDP的追逐为何如此“顽固”呢？主要有两个方面的原因——

一，地方政府的“发展观”尚未转变。在强调经济增长以及所取得的成绩时，地方政府的干部总会说“发展是执政兴国的第一要务”、“发展才是硬道理”等。在他们看来，所谓“发展”，就是指经济发展。应该承认，在中央提出科学发展观之前的很多年，“发展是第一要务”和“发展才是硬道理”中的“发展”指的就是经济发展，而且这种观念早已根深蒂固。但科学发展观中的“发展”，指的却是经济、社会以及人的全面发展。在“以科学发展观统领经济社会发展全局”的新形势下，“发展是第一要务”和“发展才是硬道理”中的“发展”这个概念也被赋予了新的内涵，这本来是顺理成章的。但地方政府的“发展观”仍然停留在以前的状态。而“发展是第一要务”、“发展才是硬道理”也成了他们理直气壮地追逐GDP的理由。

二，地方干部的“政绩观”顽固不化。温家宝总理在一次讲话中曾指出：“我们要用全面的、实践的、群众的观点看待政绩。所谓用全面的观点看政绩，就是既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看‘显绩’，又要看‘潜绩’；既要看主观努力，也要看客观条件。”什么是“显绩”？GDP就是典型的“显绩”。生产总值多少，增长率有多少，都有统计数据为证；此外，GDP增长带动起来的人均收入的增长、就业的增长、财税收入的增长等也都是显性的“实惠”。以大搞形象工程而闻名的安徽省前副省长王怀忠落马前曾“点拨”一个多年追随他的县委书记：“你知道什么是政绩吗？让我看见的才是政绩！”王怀忠是这么对别人说的，他自己也是这样做的——投资3.2亿元的阜阳国际机场现在虽然已经废弃，但当时却是他担任阜阳市委书记的一大“显绩”。什么是“潜绩”？社会指标、人文指标和环境指标就是“潜绩”。因为这些指标一般都很难量化，看不见、摸不着。某个地方的环境被污染了，很难计算出损失到底有多少；某个地方的文化进步了，也很难说能给老百姓带来多少好处。虽然环保部门也在试图量化环境指标，计算所谓的“绿色GDP”，但这种指标给人的感觉总不如GDP实在。更要命的是，这些本来就比较“虚”的指标在短短几年的任期内更难显现。因此，重“显绩”轻“潜绩”的现象，在地方官员中很有市场。

当然，除了“观念”上的问题之外，地方政府顽固追逐GDP也存在一种“利益驱动”，即为了扩大财源。因为一般情况下，财税收入的增长与GDP的增长是成正比的。只要稍加观察就能注意到，近年各地GDP的增长大都与土地有关。根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果，城市扩张带来的房地产业和建筑业的发展，近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。为了吸引流动资本，需要加大对基础设施的投资。于是，在“经营城市”的口号下，地方政府大量征用农村集体土地，发展城市建筑业、房地产业成为普遍现象。地方政府为何热衷于做“土地”文章呢？因为土地出让金已经成为地方政府的主要财源之一；而且与土地有关的税种，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税等都是地方独享的。由于实行“分税制”后，“财权上移，事权下移”，地方的财政一度非常紧张。这也在很大程度上加强了地方政府追求GDP、提高财政收入的冲动。

如何改变这种局面？中央也想了不少办法——

一，“耳提面命”。近两年，不论是大会小会，还是到地方视察，中央领导都会一遍又一遍地强调“科学发展观”，“以人为本”，“转变经济增长方式”，等等等等。报纸上，电视里，广播中，无处不有。有没有效果呢？也不能说没有。地方的各级领导对上述内容不仅耳熟能详，而且他们也会到处强调，说的几乎一字不差。但说归说，做归做。他们的“发展”就只是经济发展。中央说“宏观调控”，他们就“鹦鹉学舌”；中央说“有保有压”，他们都理解为“压”的是别人“保”的是自己。依然是铺摊子、上项目，不择手段地招商引资、加大投资……总之，只有经济发展是“硬道理”，其他的都是“软道理”。

二，“杀一儆百”。中央的政策都是通过行政手段自上而下推行的，出了问题也通过行政手段来解决。面对地方的阳奉阴违，每一轮的宏观调控，中央都会抓个反面典型，以儆效尤。两年前那一轮宏观调控的“祭旗者”是苏州的“铁本”，近一轮宏观调控的“牺牲者”是以“新丰”为代表的内蒙古的违规电厂。第一次出手应该说也有一点效果，至少暂时抑制了当时的投资狂潮。第二次的效果就差多了。如果说“铁本案”在当时还造成了一点震动的话，那么此次“新丰案”基本上是波澜不惊。对国务院的此次叫停，似乎没有多少人“引以为戒”，倒是能听到有人在为“新丰”等电厂惋惜。即使是在内蒙古，有关部门也还在为部分被国务院叫停的违规项目争取“准生证”哩。显然在他们看来，那些违规的项目仅仅错在没有得到合法身份而已。内蒙古一位银行界人士就直言不讳地对记者说：“我们的运气真是不好！如果不出那次事故，说不定现在就是另一个样子了。”想想也是，如果不是一次偶然的厂房坍塌事故引来了调查组，真不知道撞到枪口上的会是谁。的确，全国像新丰电厂这样的违规项目，肯定成千上万。不管谁堵了枪眼，出事率都只有万分之一。更何况，轻微的处罚也不会危及乌纱帽。风险如此之低，有什么值得忌惮的呢？

那么，还有什么办法呢？有人提出将环保等指标纳入干部考核体系，甚至像计划生育那样实行“一票否决”。但这种方案的可操作性比较差、实行的成本也比较高。因为环保、人文等方面的指标很难量化，技术上非常复杂。比如，9月7日国家环保总局和国家统计局公布：2004年中国因环境污染造成的损失相当于当年GDP的3%。为了算清这笔账，两部门花了两年半的时间，而且此次核算没有包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。再者，即使都算清了又怎样呢？现在很多地方的高污染情况，即使不算账，也可以认定为非常严重。现在的主要问题是，这种单一的中央监管体制几乎已经失控了。因此，恐怕还是要在体制上想办法，包括政治体制、财税体制。

政府官员可以不想任期之后的事，但当地的老百姓不能不为子孙后代着想；环保等指标不好量化，但当地的老百姓有切身感受。如果各地的老百姓能够真正决定干部的去留，那么“发展观”或“政绩观”有问题的干部就不可能稳坐钓鱼台；如果群众可以直接向干部问责，那么一旦出现高污染、高能耗等情况，就可以及时得到制止……果如此，何愁干部太“顽固”，又何愁GDP不绿呢？

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